Una experiencia de gestión al frente de la Secretaría de Educación de San Pablo
1989-1991

PAULO FREIRE
EDUCACIÓN POPULAR, ESTADO Y MOVIMIENTOS SOCIALES

Roberto Elisalde analiza las estrategias desarrolladas para la implementación de la educación popular de tradición freiriana, partiendo del supuesto de que en 1989 el Partido de los Trabajadores (PT) fue una alternativa popular de la sociedad brasileña. La elección de Luiza Erundina a la Alcaldía de San Pablo fue un fenómeno significativo, pues ella expresó una de las posiciones más radicales del partido. Por ello, el nombramiento de Paulo Freire al frente de la Secretaría de Educación fue visto como natural para la construcción de una nueva gestión pública, basada en la tradición de la educación popular. Así, el autor analiza esta experiencia histórica, identificando las estrategias para la construcción del poder popular en el campo educativo, teniendo como objeto de estudio un proyecto que se presentaba como un camino hacia la emancipación política de la clase obrera, basado en el desafío de elaborar un nuevo paradigma de articulación entre políticas públicas y movimientos sociales.

Roberto Elisalde. Profesor e investigador de la Facultad de Filosofía y Letras (UBA). Doctor en Historia (UNLP). Posdoctor en Educación UNESP (Brasil). Director de la Red de Investigadores y Organizaciones Sociales (RIOSAL-CLACSO). Cofundador de la CIEP, organización creadora de los Bachilleratos Populares en la Argentina. Autor de numerosos libros y artículos sobre historia y educación popular.

Elisalde, Roberto

Paulo Freire : educación popular, Estado y movimientos sociales : una experiencia de gestión al frente de la Secretaría de Educación de San Pablo / Roberto Elisalde. - 2a ed ampliada. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Biblos, 2020.

Libro digital, EPUB - (Movimientos sociales y educación popular)

Archivo Digital: descarga

ISBN 978-987-691-821-3

1. Ciencias de la Educación. 2. Movimiento Social. I. Título.

CDD 370.9

No se permite la reproducción parcial o total, el almacenamiento, el alquiler, la transmisión o la transformación de este libro, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrónico o mecánico, mediante fotocopias, digitalización u otros métodos, sin el permiso previo y escrito del editor. Su infracción está penada por las leyes 11.723 y 25.446.

Prólogo a la primera edición

Al principio de la década de 1960, Brasil vivió en una agitación política profunda. Después de la dimisión del presidente Jânio Quadros en 1961, asumió el gobierno federal su vice, João Belchior Marques Goulart, comúnmente conocido como Jango, del Partido Trabalhista Brasileiro (PTB).

Jango defendió políticas consideradas de izquierda por los conservadores de la élite brasileña, e incluyó en su Programa las llamadas “Reformas básicas” que apuntaban a reducir las desigualdades socioeconómicas en el país. Entre las medidas propuestas se encontraban: la reforma bancaria, para ampliar el créditos a los productores; la reforma electoral, para conceder el derecho al voto a los analfabetos y a militares de baja graduación; la reforma educacional, para valorizar a los profesores, realizar alfabetizaciones en masa y terminar con las cátedras vitalicias en las universidades, y la reforma agraria para democratizar el uso de la tierra.

En marzo de 1964, el presidente Jango, durante el mitin que fue conocido como Central do Brasil, y después de un inflamado discurso, llamó a la necesidad de reformas y determinó la reforma agraria y la nacionalización de las refinerías de petróleo extranjero, firmando algunos decretos-leyes en el propio estrado.

Inmediatamente, la clase dominante reaccionó y en el entrecruzamiento de los poderes nacionales e imperiales, la solución a la amenaza que Jango representaba para las clases propietarias fue encontrada en el llamado Big stick, como dicen los estadounidenses, es decir, el golpe de Estado y la conversión de la guerra fría en guerra civil contra los trabajadores del país. El 31 de marzo, los militares tomaron el poder y provocaron la destitución de Jango. El 2 de abril, el presidente João Goulart fue a Porto Alegre y dos días después se exilió en Uruguay. En 9 abril fue editado el número del Acta institucional 1 (AI-1), decreto militar que derrocó al presidente y comenzó la cesación de los mandatos de la política, cerrando numerosas entidades de los trabajadores y estudiantes e iniciando el período más oscuro y turbio que vivió Brasil, con persecuciones, torturas y asesinatos a los opositores al régimen militar.

En relación con la política educativa, el gobierno militar, por medio de acciones represivas y decretos específicos, inició la supuesta modernización de la Universidad y modificó los sistemas de enseñanza. En resumen, la política educativa del régimen militar alcanzó, a lo largo de sus veinte años, todos los niveles de educación provocando numerosos cambios, algunos de los cuales están presentes hasta hoy en los sistemas educativos. Marcado por la represión, el Estado dictatorial editó políticas y prácticas que, en general, redundaron en el tecnicismo, en la expansión cuantitativa de la escuela pública de primer y segundo grado a expensas de la disminución de la calidad, y la expansión de la educación superior privada. La escuela bajo la dictadura fue utilizada como uno de los más efectivos medios de difusión de la ideología y de los valores que respaldaban al régimen militar.

Antes del golpe, hubo diversos movimientos sociales en el país que se destacaban por el trabajo en el sector educativo, en particular en la educación popular. Los principales fueron el Centro Popular de Cultura (CPC), vinculado a la Unión Nacional de Estudiantes (UNE), el Movimiento de Cultura Popular (MCP), el Instituto Superior de Estudios Brasileños (ISEB) y el Movimiento de la Educación Básica (MEB), que tenía como principal líder al educador Paulo Freire. El método de alfabetización propuesto por Freire pretendía no sólo enseñar las técnicas de lectura y escritura, sino también desarrollar la conciencia crítica de los participantes de alfabetización con vistas a la transformación de la realidad. En marzo de 1964, Freire había asumido la coordinación del Programa Nacional de Alfabetización del Ministerio de Educación del gobierno de Jango. Después del golpe, Freire fue detenido y exiliado y vivió en otros países, hasta 1980 cuando regreso a Brasil, en virtud de la Ley de Amnistía de 1979.

La reacción inicial de la clase obrera frente al golpe militar fue débil; la franca oposición continuó solamente en el movimiento estudiantil (ME). Incluso el ME, después de los acontecimientos de 1968, terminó dominado por la represión de la dictadura. Así, durante once años, el trabajo Movimiento Obrero Popular (MOP), signado por la represión de la dictadura desapareció de la escena pública y tuvo que limitarse a actuar en los intersticios de la sociedad.

Entretanto, en 1978, cuando la dictadura pareció detentar el control total del MOP, estalló el conflicto por el cierre de una planta fabril en São Bernardo do Campo. Después de este hecho, otros conflictos surgieron en el ABC Paulista y posteriormente se diseminaron por el país, alcanzando a otras categorías, como los funcionarios públicos y bancarios. Al poco tiempo, los reclamos se extendieron por amplios sectores de la sociedad civil y política con una ola de manifestaciones obreras y populares que culminó con el fin de la dictadura y la reinstalación de la república democrática.

El influjo democratizante llevó a sectores de MOP a la construcción de una nueva organización sindical que se corporizó en la Central Única de Trabajadores (CUT), y de un nuevo partido llamado Partido de los Trabajadores (PT), creado en 1980.

El sector de la educación adhirió al movimiento con todos sus representantes –profesores, personal no docente y estudiantes– de todos los niveles educativos. La adhesión de profesores y no docentes a la lucha social, sumado a los estudiantes, constituyó un punto de inflexión en la trayectoria de la educación brasileña. A partir de estos acontecimientos, la educación pasó a tener una importancia y visibilidad mayor en los movimientos sociales y en la sociedad, y de esa forma, pasó a tener también mayor presencia en la agenda de los partidos políticos, sindicatos y otras organizaciones. Con la victoria del movimiento por la democratización del país, y la posterior caída de la dictadura militar, Brasil vivió en la década de 1980 un momento de intensa participación de los ciudadanos, la reconstrucción de las entidades y de los movimientos sociales y de las discusiones sobre la Constitución Ciudadana que fue promulgada en 1988. Los partidos de oposición al régimen militar comenzaron a competir en las elecciones municipales y estatales. En 1988, el Partido de los Trabajadores (PT) ganó las elecciones para la ciudad de San Pablo, la ciudad más grande del país, eligiendo como alcaldesa a Luiza Erundina. En ese momento, el educador Paulo Freire, que había regresado del exilio en 1980, estaba trabajando en la Pontificia Universidad Católica de São Paulo (PUCSP) y en la Universidad Estatal de Campinas (UNICAMP) y era uno de los miembros destacados del PT.

Freire actuó como supervisor del programa del PT para alfabetización de adultos desde 1980 a 1986, y cuando el partido ganó las elecciones municipales de São Paulo fue nombrado Secretario de Educación. Ejerció el cargo de 1989 a 1991 y una de las marcas de su paso por la Secretaría fue la creación del Movimiento de Alfabetización (MOVA), un modelo de política pública para apoyar los trabajos comunitarios (talleres, grupos de trabajo barrial) de educación de adultos y jóvenes, así como también las actualizaciones curriculares y la recuperación salarial de los docentes.

Es en este ámbito de discusión que se inserta el original trabajo de Roberto Elisalde. El autor analiza en su investigación las estrategias desarrolladas para la implementación de la educación popular de tradición freiriana, partiendo del supuesto de que, en ese período, el PT fue una alternativa popular de la sociedad brasileña. La elección de Luiza Erundina a la alcaldía de San Pablo fue un fenómeno significativo, como lo demuestra Elisalde, pues ella expresó una de las posiciones más radicales del Partido. Por ello el nombramiento de Paulo Freire al frente de la Secretaría de Educación fue visto como natural para la construcción de una nueva gestión pública, puesto que el educador tenía una larga tradición en el campo de la educación popular. En este sentido, Roberto Elisalde también muestra que construir poder popular dentro de un estado capitalista se presentó como un desafío nuevo e importante para la política brasileña de los años 80.

El trabajo de Elisalde es relevante, en primer lugar, porque el autor, en lugar de realizar una revisión burocrático-conservador, es decir, evaluar si la gestión de Freire tuvo éxito o fracaso según índices cuantitativos, –como indican las agencias neoliberales de financiación–, decidió analizar la experiencia histórica, identificando las estrategias para la construcción de poder popular en el campo educativo, teniendo como objeto la administración pública dentro de un proyecto que significaba la emancipación política de la clase obrera. En segundo lugar, porque ofrece un estudio, que a partir de un exhaustivo relevamiento de datos, presenta un paradigma de la articulación entre políticas públicas y movimientos sociales, basado en el respeto por la autogestión y en la autonomía política de los grupos sociales involucrados.

Considerando la seriedad y competencia con que Roberto Elisalde desarrolló las actividades de investigación, la calidad del texto presentado y la significativa contribución que los resultados traen para esta temática, creo que este trabajo se convertirá en una obra de referencia en su área de estudio.

Profesor catedrático de la Universidade Estadual Paulista (UNESP), Campus de Marília. invierno de 2014

Prólogo a la segunda edición

Ante la invitación a realizar este prólogo, he leído nuevamente este libro, con la alegría de la desinteresada primera lectura y a la vez con la mirada juiciosa y crítica que exigía este compromiso. A partir de esta, me permito compartir a los nuevos lectores dos rasgos, virtudes, del texto que lo atraviesan de principio a fin, que dan para pensar y, a la vez, invitan a disfrutar de sus páginas.

En primer lugar, siendo una investigación en clave histórica que convoca a un hecho del pasado reciente, la gestión de Paulo Freire al frente de la Secretaría de Educación de San Pablo (1989-1991), la investigación es también una reflexión sobre algunos desafíos que se le presentan a las prácticas actuales de educación popular, de cara a los desafíos que plantea el contexto político y social.

En efecto, el investigador como educador popular que impulsa, acompaña y conceptualiza desde hace más de dos décadas procesos organizativos y pedagógicos alternativos, enmarcados en la disputa por el sentido y la gestión de la educación pública, interroga la experiencia de otro educador popular, Paulo Freire, en su experiencia como secretario de Educación de San Pablo. Sus preocupaciones investigativas (que también son nuestras) giran en torno a problemáticas tales como las adecuaciones y tensiones de la incorporación de los principios y criterios de la educación popular a la política pública, y la articulación de ésta con los movimientos sociales de la época y con los partidos de izquierda, en particular, con el Partido de los Trabajadores; interrogantes que, a su vez, se enmarcan en una cuestión de más fondo: la construcción de poder popular desde las estructuras institucionales de un Estado capitalista.

La primera preocupación también puede plantearse con la pregunta: ¿qué puede hacer una política pública agenciada desde la educación popular para transformar una institución gubernamental que sintetiza y expresa los “males” que han sido el centro de sus críticas? Como lo evidencia el juicioso estudio del profesor Elisalde, este también fue el desafío asumido por Freire al recibir la administración de la Secretaría de Educación de San Pablo, caracterizada por su verticalismo, su burocratismo, su distancia con los educadores y comunidades educativas, y además, con una precaria situación presupuestal e identificada con concepciones y modelos educativos tradicionales.

El diagnóstico de la situación que hicieron Freire y su equipo, así como las estrategias y proyectos que creó y desarrolló para transformarla es de lo que se ocupa el tercer capítulo del libro, e invito a leerlo. Basta decir que ello representó un desafío y a la vez un esfuerzo de ampliación de los supuestos conceptuales de la educación popular, al ver la escuela y el sistema escolar no solo como instrumentos o aparatos culturales de reproducción del sistema, sino también como escenarios atravesados por las contradicciones de la sociedad y, por tanto, como campos de lucha, en los que se puede actuar e incidir hasta los límites que impone el sistema, límites que a su vez pueden moverse en el contexto de las luchas sociales.

Algo similar podríamos decir en torno a la segunda preocupación, referida a las complejas relaciones entre movimientos sociales, Estado y educación (como práctica social y como política pública). Si la educación popular ha tenido como su lugar privilegiado a las organizaciones y las acciones colectivas populares, al considerarlo el principal escenario social y político en donde emergen y se forman subjetividades y sujetos de transformación, qué pasa y qué puede hacer cuando alcanza los espacios gubernamentales y tiene la posibilidad formular y desarrollar políticas educativas (dentro de los límites normativos y legales preexistentes).

Del mismo modo, el autor, en los capítulos IV y V, enmarca la cuestión en el contexto más amplio de las luchas y movimientos sociales de Brasil en aquel período histórico y somete a la reflexión crítica las tensiones entre teoría y praxis política y pedagógica de esta experiencia de gestión alternativa liderada por Paulo Freire en San Pablo.

En segundo lugar, quiero destacar del libro tanto su rigor investigativo como su apertura epistémica y metodológica. Como estudio llevado a cabo en un posdoctorado, el informe evidencia una sistemática labor de indagación de fuentes, de consulta de archivo, de selección y uso de otras técnicas en la reconstrucción del proceso analizado, además de una amplia consulta de la bibliografía relevante en torno a la temática abordada y al campo de discusión en que se enmarca (que, a propósito, nombra esta colección editorial): la educación popular y los movimientos sociales.

Por otra parte, si bien es cierto que la investigación se presenta como histórica, es más bien interdisciplinar, porque involucra análisis político y de políticas públicas y reflexión pedagógica desde la educación popular. Ello evidencia que, cuando se asume un problema de la densidad histórica como el abordado en este libro, pero además, cuando se realiza desde un posicionamiento político y desde unas opciones de futuro “inéditas viables”, las fronteras disciplinares se quedan cortas, así como las formas canónicas de uso de las teorías existentes.

En este caso, la perspectiva crítica del autor posibilitó una apertura intelectual, conceptual y metodológica que puede servir de referencia para otros estudios similares. Así, por ejemplo, en el plano metodológico, en el texto confluyen un juicioso estado de arte sobre el período, un exhaustivo trabajo de archivo, un análisis de las políticas públicas y el uso de fuentes testimoniales.

En fin, con estas palabras invito a quienes tienen en sus manos esta segunda edición del libro (necesaria por agotamiento de la primera, de 2015) a que lo lean, disfruten y aprovechen como lo hice yo.

Agradecimientos

Este libro fue posible a partir del apoyo brindado por el Programa PPUA-UBA y elaborado durante 2011 como parte de mi posdoctorado en la Universidad Estatal de San Pablo (UNESP-Marilia).

Agradezco especialmente la orientación académica y la excelente disposición de la profesora doctora Neusa Dal Ri de la UNESP-Marilia. Sus opiniones e intercambios me fueron sumamente útiles en el proceso de elaboración de este trabajo.

Asimismo, destaco y valoro la lectura del texto y los comentarios volcados en el prólogo a esta segunda edición por el profesor Alfonso Torres Carrillo de la Universidad Pedagógica Nacional de Bogotá, uno de los referentes más fecundos de la educación popular en los últimos tiempos.

También mi agradecimiento por su atención a los destacados profesores de la Universidad de Campinas (UNICAMP-SP): Dermeval Saviani, Luiz Carlos Freitas y Maria Carolina Boverio (q.e.p.d.), directora del Centro de la Memoria Histórica-UNICAMP.

Mi reconocimiento a los administrativos de la Biblioteca de la UNESP-Marilia por su predisposición y gentileza. Fue fundamental para esta investigación el apoyo desinteresado del Instituto Paulo Freire al haberme permitido consultar su biblioteca durante el período en el que se desarrolló esta investigación.

Agradezco especialmente a la Editorial Biblos, y a su director Javier Riera, por haberme propuesto realizar esta segunda edición.

Por último, destaco que lo escrito en el presente libro corre bajo la responsabilidad de quien lo suscribe, eximiendo a las instituciones y personas citadas de cualquier compromiso por lo aquí desarrollado.

CAPÍTULO III
Estado y municipio de San Pablo:
la situación en el área de Educación

El sistema de enseñanza en el estado de San Pablo¹

El sistema de enseñanza pública paulista es uno de los mayores de Brasil. Posee una gran complejidad y masividad. La denominada red pública estadual paulista atiende, conforme a los datos preliminares de 1994, a 5.280.220 alumnos de educación primaria, participando en un porcentaje del 79,6% del total –incorporando a esta cifra la red municipal y las escuelas particulares–. Para la enseñanza media, los números son los siguientes: 1.188.820 estudiantes, que equivale al 80,1% de todas las redes. Estos datos comprenden a 1.346 estudiantes de educación infantil (0,2%) del total de las redes, y 21.346 estudiantes de educación especial (43,9%) de todas las redes.

Por lo tanto, conforme a estos números, la red pública estadual tiene bajo su responsabilidad a 6.491.732 niños y jóvenes.

A título de comparación, conviene recordar [que las cifras sobre la población estudiantil de la red estadual de San Pablo], equivalen dos veces a la población del Uruguay, a una vez la población del Estado de Pará en el año 2000, a una vez la población de Austria… o sea, solo el volumen de alumnos atendidos demuestra el gigantesco tamaño de la red estadual.²

La masividad de este sistema hacia fines de los años 80 e inicios de los 90 no estuvo exenta de dificultades en la estructura organizacional del mismo. Con una matriz diseñada en tiempos de la dictadura, la configuración inicial del sistema de enseñanza proviene del decreto 7.510 del año 1976 y se basa en un fuerte rasgo de burocratización, que se expresa en la rigidez de la red estadual en cuanto a la fijación del trabajo, la impersonalidad de las relaciones entre docentes y alumnos, la alienación de las tareas, el formalismo, la evaluación que privilegia más la conformidad a las reglas que los objetivos formativos, entre otras características.³

Desde el punto de vista cualitativo, el sistema tampoco se mostró acorde a las metas fijadas respecto de la calidad de la enseñanza. Las altas tasas de deserción, repitencia y por ende, los dificultades en la retención escolar fueron algunas de las marcas que este sistema fuertemente burocratizado dejó en San Pablo. Para algunos especialistas brasileños estas condiciones de trabajo y formación han dejado señales indelebles en la cultura escolar de este país. A causa de ello las reformas intentadas a nivel estadual y municipal se toparon con los obstáculos crónicos de esta matriz, tal como veremos que sucedió en tiempos de la gestión Freire en la Secretaría de Educación Municipal. Una de las razones y los efectos fue la inexistencia de autonomía y flexibilidad del propio sistema educativo. La ausencia de creatividad en el enfrentamiento o resolución de problemas, abordajes fragmentados de la realidad, falta de motivación en los docentes, problemáticas de convivencia escolar, ausentismo docente y estudiantil, eran considerados una constante en el sistema educativo.

En este diagnóstico también fueron coincidentes, por ese entonces, los integrantes del equipo de educación popular del PT de ese mismo estado. Es de atender que estas evaluaciones sobre el sistema estadual desarrolladas en sus rasgos generales comprenden también las particularidades del sistema municipal, tal como veremos más adelante.

Las presiones desde las bases docentes e incluso estudiantiles, sumado a los padres y al conjunto de la opinión pública (conforme a las modificaciones políticas en el mapa brasileño: por ejemplo, el progresivo avance del PT en prefecturas, y prontamente en los Estados) significó que diferentes gobiernos en los años 80 intentaran llevar a cabo reformas educativas en el sistema estatal y municipal de San Pablo.

Las primeras reformas buscaron alterar el sistema jerárquico centralizado de las Delegaciones de Enseñanza y en las Divisiones Regionales, dotándolas de una mayor flexibilidad (como se esbozó en el anterior gobierno de Mario Covas).

Pero fue en 1984 cuando se intentaron otras reformas en el funcionamiento del régimen escolar paulista. Se implantó el llamado ciclo básico y se eliminó, por lo tanto, cualquier tipo de barrera existente entre la primera y la segunda de las series (cursos) de primer grado, de modo que la evolución del alumno ocurriese como un continuum. Por su parte, el ciclo básico fue introducido durante el gobierno de Montoro.⁴ Para el investigador Jair Milton da Silva, los resultados evidenciaban una parcial mejoría respecto del estado de situación anterior, provocando, por ejemplo, un aumento cerca del 10% en la promoción de los alumnos que pertenecían a la tercera serie, con un grado de alfabetización más adecuado que antes de la creación del ciclo básico.

Con estas medidas se inició un ciclo de reformas curriculares que en 1988, durante la gestión de Orestes Quercia,⁵ introdujo la jornada única de trabajo docente para el ciclo básico. Estas medidas buscaban atender y reforzar las series iniciales del sistema educativo, con la idea de eliminar la deserción y mejorar los índices de promoción.

En 1991, se realizó una nueva reforma estadual (la Reforma Freire la analizaremos en su particularidad más adelante) que aspiraba a alterar significativamente la calidad de la enseñanza. El proyecto se denominó “Escuelas-Modelo” y fue iniciado durante la gestión Fleury.⁶ Esta propuesta fue el resultado de la presión de los sectores medios que migraban a las escuelas públicas a causa de los elevados aumentos en las cuotas de las escuelas privadas, sumado a una masa crítica de docentes que reclamaba cambios en el funcionamiento del sistema.

La propuesta del proyecto tuvo como finalidad descentralizar las decisiones a partir de la implantación de los llamados “contratos de gestión”; por medio de este sistema se creaban y diseñaban metas en la administración central, proveía recursos y ponderaba los resultados según la evaluación de desempeños de los órganos ejecutores. Este estilo de administración alcanzaba a la red de enseñanza y se manifestaba de manera especial en el proyecto de las “Escuelas Modelo”, que pasaron a tener mayor autonomía y eran sometidas a la evaluación externa de los resultados.

Era evidente que esta concepción reformista estaba inspirada en perspectivas de aplicación de técnicas del managerialimo educativo;⁷ esto es, la aplicación de políticas de descentralización y autonomía escolar, normas estándares de rendimiento, evaluaciones externas y movimiento de recursos conforme a resultados.

Es importante atender que este conjunto de medidas fueron fuertemente criticadas desde la gestión municipal de Freire, precisamente por tratarse de principios filosóficos emparentados con las ideas neoliberales en boga por esos años, y por lo tanto, por ser expresión de innumerables sugerencias de los sectores empresariales en sus aspiraciones por mantener su presencia e influencia sobre los diseños educativos.

Sin embargo, más allá de las perspectivas desde las cuales fueron realizadas estas reformas, las expectativas de renovación no dejaron de ser acompañadas por las dificultades resultantes de la resistencia al cambio, la burocratización y los procesos de alienación laboral, propios de un sistema administrativo que funcionaba como un obstáculo para muchas de las reformas llevadas a cabo en estos años, como veremos que ocurrió bajo la gestión municipal de PT en esta misma ciudad.

En este sentido, Elba Siqueira de Sá Barreto, especialista en estudios del sistema educativo paulista se refería a la suerte de muchas de las reformas realizadas en ese Estado:

El tratamiento diferenciado que fue atribuido a las series iniciales del primer grado durante las gestiones de los gobiernos electos comenzó a configurar un nuevo padrón de atención escolar que en algunos aspectos, aproxima la escuela paulista al modelo de funcionamiento de las escuelas de los países avanzados. Pero aún las resistencias existentes a causa de los bajos salarios, aliado a los factores que parten de la propia inercia del sistema, indican que las grandes distorsiones que lo caracterizan son difíciles de superar, incluso con medidas estructurales de gran monta.⁸

Esto es visible, incluso, cuando se analizan aquellas reformas destinadas a compartir el poder en la toma de decisiones que fueron aplicadas durante estos años. Este parece ser el caso de los Consejos de Escuela Deliberativos, como propuesta de la ley complementaria 444 del año 1985 y del Programa de Municipalización de la Enseñanza Oficial en el estado de San Pablo de 1989. Ambas reformas proponen estructuras organizativas facilitadoras de la participación de los involucrados e interesados en la enseñanza a nivel local, y son, de este modo, potencialmente propiciadoras de una mayor autonomía. Entretanto, para que sean estructuras ciertamente útiles y eficaces necesitaban de la existencia de sujetos aptos para utilizarlas.

El gremio estudiantil y la Asociación de Padres y Madres –APM–, ambos instrumentos considerados válidos por la Secretaria de Educación para garantizar la participación de los alumnos y padres, padecían del mismo mal ya apuntado, esto es, precisamente lo que eran: instrumentos y por lo tanto, necesitan de sujetos dispuestos a ejercer esa participación.⁹

En Brasil, a diferencia de otros países latinoamericanos, como por ejemplo la Argentina,¹⁰ la idea de otorgar mayor flexibilidad al sistema a partir de la descentralización y la autonomía es una estrategia que tiene un cierto consenso entre buena parte de los especialistas e incluso numerosas organizaciones sociales y políticas.¹¹ Empero, como observaremos al momento de analizar las propuestas freirianas, las dos concepciones citadas tienen notables diferencias tanto en sus formulaciones como en la aplicación de criterios relativos a las ideas de autogestión y autonomía escolar.

La tradición “neoliberal”, propia de los años 90, aspiraba a colocar en la lógica del mercado al sistema educativo, pretendiendo recuperar el funcionamiento del mismo mediante su calificación en clave de bienes de consumo. Es decir de rendimiento, de necesidades formativas en la lógica empresarial, de evaluaciones realizadas por organismos externos conforme a parámetros internacionales, y exhibir un supuesto neutralismo pedagógico. En esta línea se inscribieron las reformas educativas citadas hasta aquí. La otra tradición es la de la educación popular, en ella las reivindicaciones de autonomía y autogestión tienen como meta la formación de sujetos políticos comprometidos con la transformación del sistema capitalista y en un proceso de descentralización y autonomía escolar que profundice la creación de instituciones escolares en tanto organizaciones sociales democráticas y ligadas a los intereses sociales de sus comunidades. En estos principios se basó la reforma Freire de 1989, tal como veremos en los ítems siguientes.

El sistema de enseñanza en el municipio de San Pablo

El municipio de San Pablo es una metrópoli con cerca de doce millones de habitantes y con dieciocho millones en la llamada Gran San Pablo, donde la administración es responsable por una educación municipal. Recuérdese que el sistema político-administrativo brasileño contempla la unión indisoluble de tres entidades políticas diferentes: los municipios, los estados y el distrito federal. Es tradición que exista una Ley de Educación para el ámbito nacional, un Plan Nacional de Educación, planes estatales y planes municipales, aprobados por los distintos consejos estatales y municipales de la educación.

La red escolar situada en el municipio de San Pablo se encuentra distribuida en tres sectores básicos de competencia: el municipal, el estadual y el privado. Con datos de 1992, la enseñanza fundamental entre las tres redes sumaba 1.832.970 matriculados, entre niños y jóvenes de entre 7 y 19 años, garantizando una concurrencia del 87% de la población. La atención principal es realizada por la red estatal que cubre el 57% de la demanda, la red municipal participa con el 25% de los niños, los restantes son cubiertos por el sector privado.

En cuanto a la enseñanza preescolar, las tres redes atienden apenas a un 32% de la población en edad adecuada. La prefectura disponía de un tercio total de las escuelas públicas existentes en la ciudad para la atención de la enseñanza fundamental, siendo responsable también por la atención del 96% de los niños en escuelas públicas infantiles en el municipio. El Estado era el principal responsable por la oferta de la enseñanza fundamental en la ciudad de San Pablo, teniendo la responsabilidad la prefectura de atender al 33,3% de la demanda. En cuanto al preescolar, le compete al municipio la mayor responsabilidad por su atención.¹²

En 1989 cuando asume el PT la prefectura del distrito, la Secretaría Municipal de Educación administraba unas 540 escuelas, con una estructura administrativa que absorbía el equivalente del 35% de los funcionarios de la prefectura. En ese mismo año, la red escolar municipal atendía a 650 mil estudiantes. Teniendo en cuenta la franja de enseñanza obligatoria prevista en la Constitución, se estimaba que cerca de 868 mil niños y jóvenes estaban excluidos de la educación pre escolar y de la enseñanza fundamental. La población que participaba en las escuelas era principalmente perteneciente a las clases populares, había bajos niveles de salarios docentes y dificultades habitacionales.

En 1990 se promulgó la Ley Orgánica del Municipio de San Pablo; que seguía los lineamientos y principios de las leyes propias de las Constituciones Federales y Estaduales. El lema de la gestión en este campo fue “educación como derecho para todos”, para ello se establecieron políticas que procuraban la universalización de la educación fundamental y la infantil.

El gobierno buscaba marcar las diferencias respecto de las gestiones anteriores, sobre todo enfatizando la participación popular de la comunidad. Para ello se implementaron una serie de instrumentos y estrategias como la creación del Consejo Municipal de Educación, que se constituyó en una pieza clave. Como lo veremos más adelante, éste era un órgano deliberativo y normativo con una fuerte estructura colegiada. Sus integrantes eran representantes del poder público de los trabajadores de la educación y de la comunidad.

En la misma legislación se hacía hincapié en que el Plan Municipal de Educación debía ser elaborado por el ejecutivo en común acuerdo con el Consejo Municipal de Educación y bajo la consulta indefectible de los órganos descentralizados de la gestión del sistema municipal de enseñanza y la comunidad.

Respecto al financiamiento, el municipio cumplía con las disposiciones de la legislación federal que indicaba que debían ser destinados anualmente un 30% de los ingresos impositivos, incluyendo aquellos provenientes de las transferencias, de la manutención y del desarrollo de la enseñanza fundamental y de la educación infantil.

La propia legislación municipal también establecía que la Ley del Estatuto del Magisterio debía reglamentar las actividades de los profesionales de la enseñanza y las disposiciones relacionadas con la participación social y con el control que ejercían sobre lo público, especialmente a través de las gestiones democráticas en las unidades escolares.

La llegada del PT a la administración municipal paulista tenía como finalidad promover –según lo expresaban sus representantes– una gestión participativa, democrática y descentralizada que tomara distancia de los criterios verticalistas y autoritarios de las gestiones anteriores.

El cuadro de situación en este campo, como fue señalado, implicaba llevar a cabo un proyecto de participación e igualdad social en una sociedad profundamente segmentada, con un notable desprestigio de las instituciones políticas y con fuertes deficiencias, especialmente en la infraestructura escolar. El nuevo gobierno debía intentar, por lo tanto, dar cuenta de los lineamientos de la política general de la administración, es decir, implementar proyectos innovadores con una fuerte apuesta a la participación popular en la propia gestión a través de nuevos mecanismos institucionales de decisión política. La articulación y la búsqueda de acuerdos con los movimientos sociales se mostraban como otra de las claves para fortalecer, a la vez, las instancias de organización y poder local. El desafío era mayor dado que durante décadas las políticas públicas no sólo no habían procurado la participación popular sino más bien todo lo contrario, habían generado procesos de profunda exclusión social.

Debido a la falta de familiaridad de la mayor parte de la población con las prácticas participativas [institucionales], también fue necesario crear una nueva ingeniería institucional que dinamice las prácticas participativas.¹³

Si bien es cierto que estas propuestas participativas tuvieron bastantes problemas de funcionamiento, cabe agregar que las dificultades se sucedieron, por ejemplo, en las zonas donde no había un número importante de organizaciones sociales, o también, cuando se percibía que las propuestas eran impulsadas solamente desde el Estado. En un sentido contrario, aquellas acciones que surgían de la propia comunidad gozaban de un fuerte dinamismo, especialmente a fines de los años 80.¹⁴

Esta temática generó fuertes tensiones en el seno del gobierno municipal entre partido y administración. Estos sectores entendían que algunas de las políticas aplicadas en el área de educación no estaban siguiendo en profundidad los lineamientos participativos propios del PT, tal como veremos más adelante. A su vez, la administración pretendía definir con claridad los tiempos y los campos de competencia, a medida que las presiones partidarias y las elecciones presidenciales se aproximaban.

La celeridad partidaria por mostrar resultados contundentes en un año electoral chocaba con los ritmos de la administración. Sobre esta cuestión existían al menos dos posiciones sobre cómo atender al tema de las nuevas instituciones de participación.

Una de ellas definía como objetivo central la conformación de embriones de poder popular a través de la articulación de organizaciones sociales de base, pero sin reparar en la direccionalidad que ellas debían tener, es decir, sostenidos a partir de fuertes convocatorias de carácter reivindicativo social. En la otra, se enfatizaba que las instituciones no debían sostenerse en improntas voluntaristas y entendían que la gestión debía asumir la construcción de dichas instituciones consolidadas de participación.

De cualquier modo, para las dos visiones había una clara realidad: ni las reivindicativas sociales ni las direccionalizadas políticamente se resolverían en el corto plazo, cualquiera de ellas debía atravesar un largo y complejo proceso de fortalecimiento a partir de plantear una ingeniería institucional acorde a las innovadoras propuestas impulsadas por la gestión petista. Las respuestas y expectativas se topaban precisamente con algunas de estas dificultades temporales:

El ejecutivo municipal desarrolló un conjunto de prácticas participativas diversificadas con la meta en reducir al máximo el voluntarismo, el espontaneísmo y el carácter aleatorio de las mismas, proponiendo formas más permanentes de interacción. Las experiencias se consolidaron sobre todo en el área de educación y salud, habitación y bienestar, pero no consiguieron masificar la participación, principalmente en virtud de la fragilidad de los mecanismos de comunicación e información.¹⁵

En resumen, el sistema educativo municipal que precedió a la gestión del PT estuvo caracterizado por un fuerte centralismo y burocratismo que, conjugados, moderaban cualquier intento de reforma parcial y situaban las opciones de cambio en un menú de alternativas refrendadas en los principios managerialistas de tradición neoliberal. Problemas como la deserción escolar, la repitencia y la sobre edad en los estudiantes así como la escasa participación de la comunidad se presentaban como males endémicos del sistema educativo. Desde 1983 (bajo la prefectura de Mario Covas) se esbozaron algunas reformas que van a anticipar la magnitud de las necesidades y los problemas del campo educativo. Algunas de ellas, como las de los Consejos de Educación que habían comenzado a funcionar en 1984, fueron resignificados y profundizados, como estrategias de participación popular durante la gestión de Paulo Freire a partir de 1989.

La educación popular en la política pública¹⁶

Cuando el PT ganó las elecciones en el municipio de San Pablo –victoria que tomó por sorpresa al partido–, había una figura que no presentaba dudas respecto al rol que debía jugar en la nueva etapa: esa persona era Paulo Freire. Él era el símbolo de la educación popular, de la educación como herramienta histórica de las luchas sociales en América Latina y en especial en Brasil de esos años. La secuencia Freire-educación popular-PT encontró en 1989 un nuevo desafío en esta tradición: cómo lograr el acceso a la educación pública, en este caso en una dirección del Estado como lo era la Secretaría de Educación del Municipio de San Pablo. Esta dependencia, a la sazón, no era una secretaría desdeñada, ni mucho menos; empleaba un tercio de los recursos de los funcionarios de la prefectura y como dice Carlos Alberto Torre:

Era una secretaría que se encontraba presente en el corazón de los sectores populares, que son los usuarios del sistema educativo en San Pablo, de manera más dramática, radical, cotidiana.¹⁷

En este marco, entonces, por primera vez, a diferencia de otras participaciones menores la educación popular se entremezclaría con las esferas estatales de una manera más sistemática y contundente. Es que en los años 80 el panorama educativo había cambiado. La oposición a la dictadura desde 1964 le imprimió, no sólo en Brasil sino en casi toda Latinoamérica, un rasgo de fuerte resistencia. En los años 60 y 70 la educación popular fue ligada claramente a las luchas por fuera de las políticas de Estado y como reacción a los gobiernos autoritarios del continente. Así se forjaron muchos de sus más notables cuadros políticos y su propia historia, que en muchos casos le valió un aditamento –resistido también por el propio Freire– de educación no formal u opuesta a la educación estatal.

Ya en los años 80, las políticas neoliberales pasaron de realizar monumentales inversiones en educación a reducir drásticamente esos mismos niveles de aportes, urgidos por el endeudamiento provocado por la aplicación de reformas de carácter tecnocrático. Con los años buena parte de los balances realizados sobre esta etapa reformista identifican un fuerte deterioro en los sistemas educativos latinoamericanos:

La década de los 80 es una década perdida en materia de desarrollo; el Producto Bruto Interno disminuyó prácticamente al 6%, 7% en algunas sociedades. También cayó la renta real de los individuos y cayeron los indicadores que habían sido positivos en las décadas anteriores. De esta forma, la educación también sufrió. Sufrió porque hubo un parate en el destino de los recursos y el aumento de la deuda externa implicó una disminución de los recursos educativos.¹⁸

La recuperación democrática, la creación de instancias políticas y la existencia de movimientos sociales con una fuerte presencia reivindicativa planteaban otro contexto para las luchas populares en el terreno de la educación.

Los efectos de la década neoliberal dejaron un tendal de excluidos sociales en las escuelas públicas latinoamericanas. Países como la Argentina, que se jactaba de ser una nación con una fuerte tradición inclusiva hacia fines de los 90, presentaba cifras que rondaban un 50% de su población –económicamente activa, entre 15 años y más de 50– en condición de riesgo educativo, es decir con problemas para terminar el ciclo primario y secundario.¹⁹ Brasil no estaba muy lejos de esta situación de precarización que, por esos años, afectó a casi toda la región.

PAULO FREIRE EDUCACIÓN POPULAR, ESTADO Y MOVIMIENTOS SOCIALES