David Lovatón Palacios es doctor en Derecho y magíster en Derecho Constitucional por la PUCP, donde es profesor de esta disciplina desde 1992. Ha sido director del Instituto de Defensa Legal y es consultor de la Fundación para el Debido Proceso. Es miembro del consejo de Cuso International y representante de la sociedad civil en la CERIAJUS. Es autor de diversas publicaciones y artículos publicados en Perú y otros países.
Comité Editorial
DAVID LOVATÓN PALACIOS
SISTEMA DE JUSTICIA EN EL PERÚ
Sistema de justicia en el Perú
David Lovatón Palacios
© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2017
Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú
feditor@pucp.edu.pe
www.fondoeditorial.pucp.edu.pe
Primera edición digital: setiembre de 2018
Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.
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Presentación
En su visión de consolidarse como un referente académico nacional y regional en la formación integral de las personas, la Pontificia Universidad Católica del Perú ha decidido poner a disposición de la comunidad la colección jurídica «Lo Esencial del Derecho».
El propósito de esta colección es hacer llegar a los estudiantes y profesores de derecho, funcionarios públicos, profesionales dedicados a la práctica privada y público en general, un desarrollo sistemático y actualizado de materias jurídicas vinculadas al derecho público, al derecho privado y a las nuevas especialidades incorporadas por los procesos de la globalización y los cambios tecnológicos.
La colección consta de cien títulos que se irán publicando a lo largo de varios meses. Los autores son en su mayoría reconocidos profesores de la PUCP y son responsables de los contenidos de sus obras. Las publicaciones no solo tienen calidad académica y claridad expositiva, sino también responden a los retos que en cada materia exige la realidad peruana y respetan los valores humanistas y cristianos que inspiran a nuestra comunidad académica.
Lo Esencial del Derecho también busca establecer en cada materia un común denominador de amplia aceptación y acogida, para contrarrestar y superar las limitaciones de información en la enseñanza y práctica del derecho en nuestro país.
Los profesores de la Facultad de Derecho de la PUCP consideran su deber el contribuir a la formación de profesionales conscientes de su compromiso con la sociedad que los acoge y con la realización de la justicia.
El proyecto es realizado por la Facultad de Derecho de la PUCP bajo los auspicios del equipo rectoral.
Introducción
En el nuevo contexto internacional de la globalización, los Estados nacionales, como el Perú, organizan sus propios sistemas de justicia con principios, reglas, procedimientos y derechos reconocidos. Sin embargo, tales sistemas están obligados a observar estándares o compromisos internacionales en materia de derechos humanos, de cuidado del ambiente o de libre comercio.
A la vez, hay algunos rasgos comunes de la justicia en los Estados constitucionales democráticos sin los cuales no estaríamos frente a sistemas de justicia propios de un Estado de derecho (rule of law): la separación o equilibrio de poderes1, la independencia judicial, la vigencia de los derechos humanos, la transparencia en la gestión pública, entre otros.
En otras palabras, en el Estado constitucional contemporáneo no podemos hablar de auténtica justicia sin equilibrio de poderes ni independencia judicial; lo contrario sería estar frente a un régimen autoritario, algo que lamentablemente no ha sido ajeno a la historia republicana de nuestro país ni a la de América Latina. Actualmente, en nuestro continente hay una suerte de conciencia interamericana de derechos que se ha plasmado no solo en las constituciones nacionales sino también en el derecho interamericano2.
Impartir o administrar justicia es un poder público que los ciudadanos y ciudadanas hemos delegado en el Poder Judicial, así como en sus jueces y tribunales desde las revoluciones francesa y norteamericana3. Como consagra el primer párrafo del artículo 138 de la Constitución, «[l]a potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes» (las cursivas son nuestras).
El origen histórico de este artículo es el artículo 242 de la Constitución española de Cádiz, de 18124, que inspiró no solo a las constituciones peruanas sino a las del resto de países hispanoamericanos que lograron su independencia en el siglo XIX. En el caso del Perú, la redacción de este artículo se ha mantenido muy parecida a lo largo de todas las cartas políticas que ha tenido en su vida republicana.
En consecuencia, en lugar de que los ciudadanos ejerzamos justicia por mano propia en defensa de nuestros derechos e intereses, hemos delegado ese poder en los tribunales y jueces para poder vivir en sociedad —se supone—pacífica y civilizadamente. Por ello, desalienta que el sistema de justicia aún funcione mal en nuestro país, salvo honrosas excepciones de jueces, fiscales y funcionarios que cumplen meritoriamente su labor, muchas veces en condiciones de precariedad y sin el debido apoyo de sus propias instituciones.
¿Por qué es tan importante el sistema judicial para una democracia? La justicia está estrechamente ligada a la protección de los derechos y de la seguridad, y a la realización del bienestar. Esto requiere gozar de derechos y condiciones de vida digna que todos los seres humanos deberíamos tener: seguridad, libertad e igualdad, pero también alimentación, salud, educación, vivienda, entre otros.
El primer párrafo del artículo 44 de la Constitución dispone que
«[s]on deberes primordiales del Estado: garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia […]». En tal sentido, constituye uno de los deberes primordiales del Estado peruano que el sistema de justicia contribuya al bienestar general de los ciudadanos y ello supone, entre otros aspectos, que reconozca o restituya debidamente derechos fundamentales, que lo haga en forma eficiente y que cuente con la confianza ciudadana.
Por ello, la justicia es tan consustancial a la democracia y a la vigencia de los derechos de las personas. Sin justicia no puede haber democracia ni pleno bienestar para los ciudadanos. En ocasiones, un buen juez es el recurso final que tiene un ciudadano para defender sus derechos, los cuales, considera, han sido vulnerados. Ciertamente, hay otras autoridades o funcionarios que también podrán brindar tutela a los ciudadanos (como los policías, las municipalidades o la Defensoría del Pueblo), pero los jueces son la instancia final.
De ahí la pertinencia de explicar, de forma sencilla, el sistema de justicia en el Perú en la colección «Lo Esencial del Derecho», dirigida a abogados, estudiantes y a personas interesadas por la buena marcha del respeto de la legalidad, los derechos fundamentales y la democracia en nuestro país. Se trata de un extraordinario esfuerzo con el que la PUCP busca contribuir no solo a la formación jurídica sino también ciudadana.
En este libro desarrollamos brevemente, como punto de partida, un organigrama del «sistema de justicia» en el Perú, noción mucho más abarcadora que la tradicional «poder judicial»5. Luego, nos referimos al papel de los jueces y fiscales, así como a los rasgos de la independencia judicial y la autonomía fiscal en el Estado constitucional contemporáneo. Finalmente, describimos y explicamos cada uno de los poderes de Estado y órganos constitucionales autónomos6 que conforman este sistema de justicia. Adelantamos que, a pesar de que forman parte del sistema de justicia, no desarrollaremos al Tribunal Constitucional y la justicia constitucional, al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la justicia electoral, y a la Defensoría del Pueblo y los sistemas universal e interamericano de derechos humanos, debido a que esas materias son objeto de otros libros en esta colección.
Al final de cada capítulo formulamos algunas preguntas con el objetivo de reforzar el aprendizaje de los contenidos jurídicos que intentamos transmitir y compartir en este libro. Asimismo, hay algunos recuadros con algunas ideas o nociones centrales.
El autor agradece a la PUCP por permitirle llegar, a través de este libro, a estudiantes, profesores y profesionales de todo el Perú, y no solo de nuestra comunidad universitaria. Asimismo, agradece a Cruz Silvia del Carpio y Gabriela Carolina Chávez Albújar, destacadas abogada y estudiante de nuestra Facultad de Derecho de la PUCP, respectivamente, por el apoyo en la búsqueda, actualización y verificación de información. Confiamos en que este breve libro pueda contribuir no solo a un mejor conocimiento de la justicia sino también a forjar una mejor ciudadanía.
1 «El Estado es uno e indivisible […]. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de separación de poderes» (segundo y tercer párrafos, artículo 43 de la Constitución; las cursivas son nuestras).
2 El derecho interamericano está formado no solo por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y demás convenciones y protocolos adicionales sino también por la frondosa jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
3 Esta naturaleza delegada del poder o potestad de impartir o administrar justicia también se desprende del primer párrafo del artículo 45 de la Constitución, que establece que todo poder estatal emana del pueblo: «El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen» (las cursivas son nuestras).
4 «La potestad de aplicar las leyes en las causas civiles y criminales pertenece exclusivamente a los tribunales» (artículo 242 de la Constitución).
5 Hasta hace unos años en el Perú, algunas autoridades judiciales eran recelosas de la noción de sistema de justicia, pues temían —equivocadamente— que podía debilitar la condición del Poder Judicial como poder del Estado. Dicha reticencia no existe más y ahora esta noción es ampliamente aceptada.
6 Los órganos constitucionales autónomos no son los clásicos poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), pero han sido creados por la Constitución (como el JNE o el Consejo Nacional de la Magistratura, CNM) y, por ende, gozan de rango constitucional y autonomía.
Capítulo 1
Noción de sistema de justicia
No cabe duda de que el Poder Judicial es un poder del Estado7 al mismo nivel que el Ejecutivo (gobierno) y el Legislativo (parlamento nacional) y, en ese sentido, ocupa un lugar protagónico en el sistema de justicia. Pero este no constituye todo el sistema de justicia. Los otros poderes del Estado y ciertos órganos constitucionales autónomos ejercen funciones muy importantes en el buen o mal servicio de justicia que brindan a los ciudadanos. En otras palabras, el Poder Judicial y los jueces no son los únicos responsables si la justicia marcha o no marcha bien en nuestro país, aunque tienen una cuota grande de responsabilidad.
Si bien el artículo 139.1 de la Constitución consagra el principio de exclusividad jurisdiccional, en virtud del cual el Poder Judicial es el único que ejerce la potestad de administrar o impartir justicia, el mismo contempla excepciones a dicha exclusividad, como la justicia militar, el Tribunal Constitucional, entre otras8.
Por ende, todos reunidos, Poder Judicial y otras instituciones, conforman lo que se denomina en la actualidad sistema de justicia9, que no es otra cosa que el conjunto de todas las instituciones públicas que cumplen un papel relevante para permitir el acceso a la justicia (o no) de los ciudadanos cuando estos consideran que sus derechos han sido indebidamente vulnerados o cuando requieren resolver una controversia jurídica, patrimonial, comercial o familiar que no ha sido posible resolverla en forma privada.
Sería ideal que este sistema de justicia trabaje en forma coordinada, sin enfrentamientos ni duplicación de esfuerzos. Lamentablemente no siempre es así y en ocasiones se producen descoordinaciones y tensiones entre estas instituciones, que son todas independientes entre sí. Por ello, hace tiempo se ha planteado la conveniencia de que la Constitución o la legislación contemple una instancia de coordinación interinstitucional en materia de justicia10.
Cuando ha habido problemas serios vinculados a la justicia o a la seguridad ciudadana, el Poder Ejecutivo o el presidente de la república han convocado a los titulares de los otros poderes, Legislativo y Judicial, para coordinar de una mejor manera acciones y políticas (Andina, 2015). En el año 2016, fue el Fiscal de la Nación quien convocó reuniones con el ministro del Interior y el presidente del Poder Judicial para regular de mejor forma la investigación y sanción de los delitos, a propósito de un cuestionado caso en el que se dispuso la liberación de delincuentes por consideraciones excesivamente formales y con mutuas acusaciones entre la policía y la fiscal encargada (La República, 2016).
Desde esta perspectiva, el Poder Judicial y los jueces no son los únicos responsables de la buena o mala marcha de la justicia. Los otros poderes del Estado y ciertos órganos constitucionales autónomos también tienen una cuota importante de responsabilidad, aunque, reiteramos, el rol protagónico le corresponde al Poder Judicial, pues es el poder estatal cuyo propósito central es administrar justicia. En cierta forma, se esperaría de este poder liderazgo e iniciativa en dicha materia.
De esta manera, mientras los jueces del Poder Judicial administran justicia, los fiscales del Ministerio Público investigan y acusan, en nombre de la sociedad, a los que perpetran delitos. Por su parte, el Tribunal Constitucional ejerce control constitucional e imparte justicia constitucional en última instancia y en los llamados «procesos constitucionales» que comienzan ventilándose en el Poder Judicial. Por su parte, el JNE hace lo mismo en materia electoral11. Es el CNM quien designa, evalúa (ratifica) y, eventualmente, destituye a jueces y fiscales en el ámbito nacional y en todas las instancias (desde supremos hasta jueces de primera instancia y fiscales provinciales), mientras que la Academia de la Magistratura (AMAG) se encarga de capacitar y actualizar a jueces y fiscales.
Del lado del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUS) —que forma parte del Poder Ejecutivo— hay funciones que resultan claves para el buen o mal funcionamiento de la justicia: el sistema penitenciario a cargo del Instituto Nacional Penitenciario (INPE), el servicio de defensa pública de las personas que no pueden pagar un abogado, entre otras. Asimismo, la Comisión de Constitución y Reglamento o la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del parlamento nacional, al dictaminar, o no, proyectos de ley referidos a la administración de justicia, cumple un papel muy importante en la regulación de este servicio que el Estado está obligado a prestar a los ciudadanos.
El parlamento, igualmente, cumple un rol esencial cuando se trata de ejercer el control político (diferente al control disciplinario) sobre las autoridades del sistema de justicia, como cuando los magistrados supremos o los consejeros del CNM incurren en infracción a la Constitución o en presunto delito (artículo 100 de la Constitución). La Defensoría del Pueblo también cumple un papel en la defensa de los ciudadanos ante la administración pública en general (que comprende al sistema judicial)12, que es reconocido por la ciudadanía y, por ello, durante mucho tiempo fue una de las instituciones públicas más apreciadas, según las encuestas de opinión.
Finalmente, hay ámbitos especializados en los que instancias —también especializadas y reconocidas constitucionalmente— administran justicia. Es el caso de la justicia indígena, la justicia militar y el arbitraje. Este último si bien es más un Mecanismo Alternativo de Resolución de Conflictos (MARC) que una vía judicial, también se le considera como parte del sistema de justicia y, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, tiene naturaleza jurisdiccional.
A continuación, un organigrama de este frondoso sistema de justicia.
Figura 1. Sistema de justicia en el Perú
Preguntas
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1. |
¿Cómo definiría la noción de «sistema de justicia»? |
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2. |
¿Qué relación hay entre el Poder Judicial y el sistema de justicia? |
7 El Perú es un Estado unitario, no federal (artículo 43 de la Constitución). Por tanto, contamos con un solo Poder Judicial nacional y no con poderes judiciales por cada región. En este sentido, dicho poder se ordena territorialmente a partir de distritos judiciales, en cuyas ciudades capitales funcionan las respectivas cortes superiores de justicia.
8 «Por cierto, el principio de exclusividad no es absoluto, sino que admite determinadas excepciones. En sentido positivo, la más obvia es la del Tribunal Constitucional, que es, indudablemente, un órgano jurisdiccional […]» (Justicia Viva, 2003, p. 23).
9 Uno de los primeros documentos oficiales que se refiere al sistema de justicia es el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia, del 23 de abril de 2004, propuesto por la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS, 2004).
10 La CERIAJUS propuso un proyecto de reforma parcial de la Constitución que, entre otras propuestas, contempló un acápite referido a las «relaciones de coordinación entre los órganos vinculados con la impartición de justicia» (2004, p. 408).
11 Tal como adelantamos en la introducción, no desarrollaremos el Tribunal Constitucional ni el JNE, pues ambos órganos constitucionales autónomos serán desarrollados en otros libros de la colección.
12 En este libro tampoco desarrollaremos la Defensoría del Pueblo, el cual también será materia en otro libro de la colección.