GUERRA IRREGULAR Y CONSTITUCIONALISMO EN COLOMBIA

PROTECCIÓN JUDICIAL A LA DEMOCRACIA Y LAS LIBERTADES

Viridiana Molinares Hassan

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© 2014, Universidad del Norte
Viridiana Molinares Hassan

Coordinación editorial
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Made in Colombia

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Epígrafe Ltda.
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LA AUTORA

VIRIDIANA MOLINARES HASSAN

Abogada. Especialista en Negociación y Manejo de Conflictos y Estudios Políticos y Económicos, Universidad del Norte (Colombia) y Magíster en Desarrollo Social de la misma Universidad. Máster en Literatura Comparada y Estudios Culturales, Universidad Autónoma del Barcelona (España).

Diplomada en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, American University, Washington DC (Estados Unidos).

Doctoranda en Derecho Público y Filosofía Jurídico Política, Universidad Autónoma de Barcelona. Profesora-investigadora del Departamento de Derecho y Ciencia Política de la Universidad del Norte en el Área de Derecho Público. Actual coordinadora académica de la Especialización en Derecho Público.

PRÓLOGO

Accedo muy gustosamente a prologar el libro de la Dra. Viridiana Molinares Hassan, que proviene de su tesis doctoral, elaborada bajo mi dirección en el seno del grupo de investigación sobre “Libertad, Seguridad y transformaciones del Estado”, del Departamento de Ciencia Política y Derecho Público de la Universitat Autònoma de Barcelona. El Tribunal juzgador del trabajo, formado por los doctores Michele Carducci, de la Universidad del Salento (Italia), el doctor Miguel Revenga Sánchez, de la Universidad de Cádiz y presidente de la Asociación de Constitucionalistas de España, y el doctor Tomás Gil Márquez, de la Universitat Autònoma de Barcelona, le concedieron el 5 de octubre de 2012 la máxima calificación de “cum laude”.

La autora del libro, inquieta investigadora y sensible escritora, analiza el conflicto colombiano, la situación de guerra irregular, con pesar pero con esperanza. Su estudio no es tan solo un tratamiento del problema de la dificultad de la convivencia y del establecimiento de un constitucionalismo sólido en Colombia, sino de creencia en las posibilidades que el derecho constitucional puede ofrecer para el desarrollo de la libertad política y la garantía de los derechos fundamentales de la persona. En el trabajo se pone de manifiesto cómo la violencia política estructural no puede ser la fuente permanente de un orden justo, ni dotar de legitimidad al sistema constitucional, impidiendo el establecimiento de una vida en paz real y efectiva tanto desde la perspectiva personal como social.

La Dra. Molinares se centra en el estudio de las tensiones entre los valores de la libertad y la seguridad en el Estado colombiano. Describe el status de la violencia con énfasis en la política de los dos gobiernos sucesivos del expresidente Álvaro Uribe Vélez denominada Política de Seguridad Democrática (PSD), ejecutada desde 2002. Destaca en este periodo la confrontación entre los resultados de la PSD en materia de seguridad y el contrapeso ejercido por la Corte Constitucional colombiana en la salvaguarda de los principios constitucionales, con la pretensión de garantizar la libertad en la guerra estructural. Hay que advertir que este órgano está llevando a cabo una importante labor tanto de creación de doctrina jurisprudencial como de establecimiento de límites a los intentos populistas de extralimitarse en el poder por parte de los gobernantes y responsables públicos.

El objeto de estudio, la política de “seguridad democrática” en Colombia entre 2002 y 2010, se ha llevado a cabo con una metodología jurídica en la que después de exponer las fricciones entre los poderes estatales pone de manifiesto sentencias relevantes de la Corte Constitucional en las que se puede observar una auténtica actividad de contrapoder, freno y límite de una fuerza expansiva y represora impulsada por la presidencia de la República en el periodo analizado.

Por consiguiente, en medio del grave escenario de conflicto resalta la ingente labor del poder judicial, que desde siempre, pero con mayor énfasis en los últimos veinte años por la creación de una jurisdicción constitucional, ha salvaguardado la integridad de la Constitución, realizando el control de constitucionalidad de las leyes, y en su caso, la revisión de fallos de tutela, para así establecer los precedentes jurisprudenciales que deben orientar la actuación de los poderes públicos en la protección de los derechos fundamentales.

En este estudio destaca el análisis de la actuación de la Corte Constitucional, como órgano que dignifica al máximo la fe en el Estado constitucional, frente a las tentaciones plebiscitarias, y en ocasiones totalitarias, de los poderes ejecutivo, legislativo, e incluso judicial. Si bien este se consagra como un contrapunto a los otros dos poderes, la progresiva revisión de algunas decisiones de la Corte Suprema de Justicia es un ejemplo de esa vocación de defensa del constitucionalismo colombiano. Cabe recordar el planteamiento del llamado juicio integrado de constitucionalidad, así como la interpretación dinámica y creativa del texto constitucional, al servicio de la libertad y los derechos fundamentales. Podemos afirmar que el gran papel de la Corte Constitucional ha sido no dejar caer al Estado colombiano en la violencia generadora de un orden arbitrario y faccioso, así como en un nominalismo jurídico vacuo que se exprese como un Estado de Derecho de cara a la galería. Ni las palabras grandilocuentes, ni las grandes campañas de propaganda dirigidas por el Ejecutivo, en todo el periodo de la llamada Política de Seguridad Democrática, han conseguido acabar con la fe en el Estado constitucional, gracias a la labor de la Corte Constitucional. Esta se nos aparece como un órgano capital para entender el constitucionalismo colombiano de los últimos años, y como pone de manifiesto la autora, para comprender la defensa de la democracia constitucional, la supremacía de la Constitución frente al resto del ordenamiento jurídico, así como la salvaguarda de la Libertad frente al intento de restringirla en nombre de una Seguridad que algunos quisieron poner en el mismo plano, y en el mismo nivel de importancia, tergiversando de manera inadmisible las estructuras del Estado constitucional.

La Dra. Molinares ha llevado a cabo asimismo un exhaustivo estudio jurisprudencial de la Corte Constitucional, para poner de relieve así ese importante papel mencionado, en la defensa de los derechos fundamentales y las libertades públicas, bajo el manto de la Constitución para la paz, que gracias a su intervención es más efectiva. Podemos afirmar que en las páginas que siguen se puede observar una denuncia intelectual de la guerra, de la restricción de los derechos fundamentales, o las reformas constitucionales sectarias como instrumentos para pretender alcanzar una paz nominal, falsa, no basada en el respeto a los valores del Estado de Derecho y del propio Derecho como mecanismo objetivo para conseguir la paz social. Como afirma la autora, la Corte Constitucional, desde el primer mandato de Álvaro Uribe, declaró la inexequibilidad de decretos dictados bajo estados de excepción tendentes a limitar el ejercicio de los valores y principios constitucionales, y mediante la declaratoria de inconstitucionalidad de un referendo reeleccionista impidió la aspiración de Álvaro Uribe a un tercer gobierno. En los años estudiados, la Corte Constitucional protegió a la población reinsertada, desplazada por la violencia, a activistas de derechos humanos, sujetos amenazados, población carcelaria, etc., y revisó la constitucionalidad de reformas constitucionales, leyes estatutarias, tratados internacionales, normas penales y decretos en estados de excepción. El mayor número de órdenes de protección expedidas por la Corte Constitucional se dieron, así, para proteger a las personas de abusos cometidos por las autoridades del Estado.

Por otro lado, en los últimos tiempos, a partir del 11 de septiembre de 2001, la Comunidad Internacional, bajo un impulso importante de Estados Unidos, ha desarrollado un apresurado proceso orientado a suprimir la financiación de los grupos terroristas, utilizando, entre otras estrategias, la elaboración de listas por parte de la ONU, en las cuales se ha incluido a grupos como las FARC y las Autodefensas Unidas de Colombia. Este fenómeno condicionará, sin duda, una hipotética negociación para el fin de la violencia en Colombia. Hoy, como en 2002, cuando se inicia la ejecución de la Política de Seguridad Democrática, la guerra irregular es multiforme y lastra el desarrollo constitucional.

Estamos seguros de que este libro de la profesora Molinares será útil para los juristas interesados en comprender el papel de la Corte Constitucional y el resto de poderes públicos en la construcción del Estado constitucional, porque si algo queda claro de este trabajo que tengo el placer de prologar es que el constitucionalismo sólo se puede vincular a la democracia, y esta a la Libertad, así con mayúsculas, para que cobren vida los derechos fundamentales de las personas. En este escenario, este libro es de interés no solo para estudiosos sino para cualquier ciudadano que quiera reflexionar, y así adoptar actitudes cívicas, constructoras de esperanza. Hoy en Colombia la gran esperanza es la paz, que ha de ser al mismo tiempo individual y social. Una paz que, como se desprende de este libro, no debe olvidar su relación con el ideal de justicia, y que necesita construirse en el seno de la arquitectura institucional y los valores del Estado constitucional.

JOAN LLUÍS PÉREZ FRANCESCH[1]

Bellaterra (Cerdanyola del Vallès), 24 de marzo de 2013.

COLOMBIA: UN ESTADO SITIADO ENTRE VIOLENCIA Y TERRORISMO

Sin novedad en el frente

En esta misma hora
Cecilio estaría sangrando la vaca: le diría “quieta” con su voz nocturna.
Y Antonio, en esta misma hora, escribiría con su letra patoja, “recibido”.
¿Qué haría Luis? Quizá le ayudaría a su hermano menor a hacer sumas y restas,
Quizá se despidiera de su madre pasándole la mano por el pelo.
(Cecilio, Antonio, Luis, nombres conjeturales, para rostros nacidos de otros rostros)
Cecilio es negro como el faldón con flores de su madre.
Antonio tiene acné y sufre los sábados
Cuando va a un baile y ve a una muchacha hermosa.
Luis es largo y amable y virgen todavía.
En esta misma hora,
Uno mira hacia el sur, donde su hermana ha encendido una vela.
Un gallinazo picotea su frente.
El otro parece que estuviera cantando, tan abierta
Tiene la boca a tan temprana hora.
La misma en que el tercero (largo y amable y virgen todavía)
Parece que durmiera con una flor de sangre sobre el sexo.
Sobre su pecho hay un escapulario.
Todo en el monte calla. Ya alguien vendrá por ellos.

Piedad Bonnett[13]

APROXIMACIÓN A UNA IDEA SOBRE LA VIOLENCIA POLÍTICA

Manuel Salamanca concluye sobre la violencia que simplemente sucede. Intenta definirla como actos de barbarie, apoyado en la obra de John Keane (2000), aunque advierte que le asiste un fracaso parcial, en tanto Keane señala que el siglo XX fue el más violento, pero excluye el análisis del presente siglo, que contabiliza 9000 muertos según cifras oficiales[14], víctimas del atentado del 11 de septiembre y de la guerra de Afganistán.

Según Salamanca (2006), la violencia se presenta como una acción social utilizada para la obtención de resultados; de otra parte, afirma que la violencia política puede ser tomada

… desde el punto de vista del sufrimiento que causa como interacciones, que para actores opresores y oprimidos se lean en la doble perspectiva de la necesidad y de la oposición. Por lo cual cada actor ejercerá, según su discurso, la violencia que considere necesaria en la persecución de un fin determinado, lo que puede causar que la violencia política sea además un intercambio mutuo de violencias que se oponen. (p. 25)

Siguiendo en el mismo orden, Salamanca acoge lo que con aceptación internacional ha presentado el Departamento de Investigación para la Paz y los Conflictos de la Universidad de Uppsala, en Suecia, como conflicto armado interno. Basándose en la obra de Wallenstenn y Sollemberg[15], lo define como “una incompatibilidad manifestada en una disputa por un gobierno y/o territorio, en la que el uso de la fuerza armada entre dos partes, de las cuales por lo menos una es el Gobierno de un Estado, resulta en al menos 25 muertes relacionadas con la batalla” (pp. 80-85).

En el caso colombiano, se atiende la primera condición con respecto a que en el conflicto participe el Gobierno del Estado, aunque no se cumple con el estándar de un mínimo de muertes derivadas directamente de él; sin embargo, este número es significativamente mayor, y su aumento es una consecuencia indirecta del conflicto en cuanto crea otros actores (sicarios, narcotraficantes, paramilitares, neoparamilitares) que se disputan el poder sobre el territorio.

Por lo anterior, descartamos acoger el índice de muertes para ubicar a Colombia dentro de un conflicto armado interno; pero acogemos la concepción que desde la Universidad de Uppsala se presenta como conflicto armado en lo relacionado con los elementos políticos de la violencia, es decir, el carácter armado de la confrontación interna y la intervención directa de la Fuerza Pública del Estado; sin embargo, preferimos denominar la situación de Colombia como una situación de guerra irregular, caracterizada por mutación de violencias y el aumento histórico de los actores de la guerra[16], y como explica Mario Montoya (2009), una situación de guerra constante libradas en nombre del Estado, desde el Estado, en contra del Estado o por los elementos del Estado.

Es por ello que podemos afirmar que la violencia política ha sido la constante con la que han crecido millones de colombianos, y es esta la que ha determinado el rumbo social, económico[17] e incluso constitucional del país, en el sentido de que las reformas constitucionales, e incluso la Constitución de 1991[18], han sido resultado de esa violencia, aun cuando en los textos constitucionales no se haya reflejado que la violencia es el hecho determinante de nuestra historia.

Como factor homogéneo de la violencia encontramos que se deriva de la acumulación de capital, y se arraiga en torno a su protección, tanto, que la superación de la violencia daría lugar a nuevos conflictos porque los centros urbanos y la economía dependen directamente de la guerra.

Lo anterior da cuenta de la existencia de una relación positiva entre el índice de homicidios y la riqueza. Esta relación quiere decir que tienen más alta probabilidad de sufrir violencia los municipios donde se presentan posibilidades nuevas de acumulación de riqueza pero cuyas condiciones actuales de distribución de ingresos son desiguales, mientras más acusan una baja seguridad, débil presencia y eficacia de la acción estatal (véase Cotte Poveda, 2007).

En el mismo sentido González, Bolívar y Vásquez (2007) explican en detalle el crecimiento regional de Colombia tomando como base la violencia política. Según ellos, desde los años cuarenta el país crece a partir de la guerra, y la actual es producto de los conflictos que se generaron entonces[19].

En la misma línea Libardo Sarmiento Anzola (2010) afirma que en Colombia

… la violencia se ha mirado tan sólo como un gasto improductivo. Pero ésta es parte de los negocios en el país (del cual participan no solamente los actores directamente vinculados sino empresarios, comerciantes, terratenientes y políticos, entre otros), por lo menos mueve el 8 % de producto nacional y emplea el 5 % de la fuerza laboral, entre los distintos mercaderes de la guerra, profesionales de la seguridad nacional, diversidad de ejércitos y cuerpos de seguridad privada. El país tendría que preguntarse, si alcanzamos la paz, dónde ubicaría a estos más de 600 mil empleados de la guerra.

Por lo anterior resulta comprensible que en el período 2002 a 2010 la población colombiana aplaudiera la ejecución de una política de guerra en busca de la paz y llevara a Álvaro Uribe Vélez a la presidencia de la república durante dos mandatos sucesivos.

Nuestra afirmación se basa en repasar cómo las políticas expedidas por los diferentes gobiernos para enfrentar las disímiles formas de violencia que han surgido desde la mitad del siglo XX[20] han dependido tanto de la manipulación populista del cuerpo electoral como de la manipulación del texto constitucional. Dando muestra de que la inacabable historia de guerra ha oscilado de procesos de negociación a luchas contra los grupos insurgentes, y de estas a procesos de negociación; sin alcanzar la tan anhelada paz[21].

Con la formulación de la PSD de Álvaro Uribe Vélez se desencadenó una nueva forma de violencia, debido a que si bien el objetivo de esta política fue la eliminación de las FARC, como uno de los actores determinantes de la guerra, este objetivo no solo no se logró sino que, por el contrario, se sumó a la violencia un nuevo actor: los grupos emergentes, neoparamilitares o bandas criminales (bacrim).

En un análisis sobre la ejecución de la PSD se afirma que

… durante el 2008 se registró una disminución de los asesinatos asociados al conflicto armado interno [… al mismo tiempo que] aumentaron los índices de homicidios. La persistencia del homicidio está asociada a una transformación de la violencia que, a su vez, tiene vínculos estrechos con el proceso de desmovilización de grupos paramilitares. (Restrepo & Aponte, 2009, pp. 13 y 93)

Asimismo, Restrepo y Aponte (2009) señalan:

Hay un vínculo estrecho entre los homicidios y la guerra: las regiones con tasas altas de homicidios son también regiones con una alta presencia de grupos armados no estatales. No solamente hay una correlación alta, sino que también hay un efecto estadístico de “contagio” entre los niveles de homicidio en municipios vecinos, condicionado en los niveles de eventos de conflicto. (p. 13)

Finalmente explican en su investigación que

… más del 50% de los homicidios, 84% de los secuestros y el 95% del desplazamiento forzado son causados o están relacionados con actividades de grupos armados no estatales [(…)]. De hecho, las acciones de conflicto tienden a causar homicidios violentos de tal forma que un incremento en las muertes del conflicto está asociado a un subsecuente incremento en el homicidio violento de hasta el 56%. No resolver el conflicto impide resolver los problemas de violencia en el país. (p. 93)

Las investigaciones citadas pretenden ubicar las causas objetivas de la violencia, pero que aquí no buscamos profundizar. En realidad, lo que nos interesa es ubicar a la violencia como la protagonista del desarrollo del Estado constitucional en medio de la guerra irregular, que se afianzó con la formulación de la PSD, y frente a la cual emergió la Corte Constitucional colombiana como garantista frente a la vulneración de las libertades.

LAS ENCRUCIJADAS DEL TERRORISMO EN COLOMBIA

La formulación de la PSD coincidió con el enraizamiento de un nuevo intento de conceptualizar el terrorismo a nivel internacional derivado del S11 que llevó a que la población la aplaudiera con vehemencia.

La conceptualización sobre terrorismo que en el campo internacional se intenta asimilar genera en Colombia incontables dificultades cuando se plantea la hipótesis de establecer diálogos para lograr la paz. Dos de los actores de la guerra irregular, las FARC y las AUC, han sido incluidos como organizaciones terroristas en las listas elaboradas por Naciones Unidas[22]: por lo tanto, los delitos que estas organizaciones comenten no podrían ser negociados, porque sin lugar a dudas formarían parte del concepto que sobre terrorismo se ha intentado desarrollar[23].

Otra observación en igual sentido fue señalada por la Corte Penal Internacional (CPI) respecto al proceso legislativo que se realizó en Colombia para la desmovilización de los grupos paramilitares; dijo que constituye una fuerte amenaza de impunidad y desconocimiento de los derechos de las víctimas (véase revista Semana, 16 de agosto de 2009). No obstante no estar incluida dentro de la competencia de la CPI el delito de terrorismo (Corte Penal Internacional, ww.icc-cpi.int), esta corporación tiene competencia para juzgar delitos de lesa humanidad, como los secuestros, masacres, desaparecimientos y asesinatos que realizan las FARC y las AUC. Los dos grupos han desarrollado estas estrategias para intimidar a la población civil, y tomar, mantener o recuperar el control político y económico sobre el territorio del Estado, que es una de las razones, tal vez la más importante, que ha generado e impedido la superación de la guerra en Colombia.

Tal y como acabamos de registrar, la violencia en Colombia no se trata de una lucha entre opresores y oprimidos, sino que en este país el conflicto responde al mantenimiento del statu quo por parte de quienes históricamente han detentado el poder económico y la lucha de los propietarios de nuevos grandes capitales, derivados de actividades ilícitas, específicamente del narcotráfico, por irrumpir en escenarios de poder político.

Bajo estas consideraciones, la CPI estaría facultada para juzgar no solo a los integrantes de estas organizaciones terroristas, sino también a miembros del alto Gobierno cuando desconociendo parámetros internacionales hayan fomentado políticas que involucren a los civiles en la guerra irregular que se vive en el país.

Todo el proceso de re-conceptualización del terrorismo, y ubicación de las FARC y las AUC como terroristas, elimina el carácter de delito político a sus actuaciones.

Es difícil ubicar las ventajas que para Colombia ha representado este cambio radical. Al fin y al cabo, es el país que más problemas afronta debido a la violencia, y la aplicación de medidas antiterroristas restringe posibilidades para que los actores de la guerra negocien la superación del conflicto. A nivel mundial, por ejemplo, Colombia aparece con los mayores índices de desplazamiento interno a causa de la violencia; la población desplazada llega casi a ser el 10 % del total de los habitantes (véase BBC Mundo, 2009, 16 de febrero).

Diferentes analistas sostienen que solo es posible la superación de la guerra en Colombia a través de un proceso de negociación; en este orden de ideas, Alejo Vargas Velásquez (2010) sostiene que una salida pacífica para resolver este conflicto es viable, ya que los fracasos del Gobierno hasta ahora se han debido a distintas razones, sobre todo a la incorrecta aplicación de métodos de negociación.

Con relación a la PSD, Vargas Velásquez (2010) continúa:

El gran vacío de la política de seguridad democrática es que desestima el componente político, es decir, no cuenta con una estrategia de negociación frente a la guerrilla, articulada, creíble y seria que le permita a un Estado fortalecido y con capacidad disuasiva, colocarse como el interlocutor legítimo frente a estos alzados en armas y les ofrezca, en lugar de la posibilidad de una capitulación deshonrosa, una seria y viable terminación de la confrontación armada para entrar a ser parte de un proceso de consolidación de la democracia, en el cual todos puedan aportar. La búsqueda de la seguridad debe acudir tanto a los aspectos militares como a los diplomáticos y políticos, y allí hay un vacío en la utilización de los recursos políticos para lograr la desmovilización de actores de violencia que están generando inseguridad a los ciudadanos y al Estado. (pp. 76-77)

En el mismo sentido Dirk Kruijt, luego de realizar un abordaje desde diferentes perspectivas del conflicto armado colombiano, señala que hay muchas diferencias y muy pocas similitudes entre este y el que ha existido en otros países latinoamericanos; es particular el contexto histórico y el modo de operar de la guerrilla colombiana, que se ha nutrido de dineros del narcotráfico, autofinanciándose así durante décadas; también su estrategia de guerra, que en lugar de evitar ataques contra la población civil los ha procurado de manera deliberada y repetitiva con secuestros, tomas de poblaciones y masacres a civiles inocentes. Sin embargo, menciona que siempre ha estado abierta la posibilidad de una salida negociada al conflicto (aunque hasta ahora solo se ha concretado la del M-19). En su análisis es poco viable que la guerrilla colombiana se tome el poder, pero también descarta la probabilidad de que el Gobierno logre derrotarla de manera total valiéndose solo de maniobras militares. Enuncia entonces la negoción como única y mejor opción para dar fin al conflicto (Kruijt, en Vargas Velásquez, 2010).

Bajo las anteriores consideraciones, y teniendo en cuenta las particularidades de la guerra irregular en Colombia, la pretendida unificación del concepto y de actividades sobre el terrorismo generan el estrechamiento de los espacios de negociación de la paz en este país, que al parecer, y a pesar de no haberse logrado antes, incluso desvirtuándose esa posibilidad durante la PSD, es la estrategia más adecuada[24].

Cabe anotar que en la historia de Colombia se ha acudido a la legislación extraordinaria para enfrentar al terrorismo, incluso durante los gobiernos postconstitucionales (véase anexo 2); esta tendencia continuó durante el período de PSD, en el que se expidieron 24 decretos ejecutivos, 2 leyes y un acto reformatorios de la CP (véase anexo 3).

Ninguno de estos instrumentos jurídicos trató el tema del terrorismo de manera específica; sin embargo, todos están asociados con la necesidad de superar la guerra irregular en el país

GOBIERNO DE ÁLVARO URIBE VÉLEZ: UNA RESPUESTA DE GUERRA FRENTE A LA GUERRA

Álvaro Uribe ganó la presidencia de la república en virtud de la presentación de su Política de Seguridad Democrática (PSD), que promulgó ante el fracaso de los diálogos de paz propuestos por su antecesor, Andrés Pastrana[25].

De los candidatos a la presidencia en 2002 fue el único en proponer la guerra, pues los otros aspirantes: Horacio Serpa[26], Ingrid Betancur, Lucho Garzón y Juan Camilo Restrepo, proponían continuar con el proceso de negociación de paz bajo otras condiciones, como la intervención de la comunidad internacional.

Desde su campaña Uribe Vélez afirmaba que su política estaba orientada a ejercer liderazgo personal sobre el orden público; fomentar la cooperación ciudadana con la Fuerza Pública, organizando a un millón de colombianos para que actuaran en sus comunidades como promotores de convivencia; fortalecer la Fuerza Pública para llegar a 100 000 soldados profesionales y aumentar el número de policías (véase revista Semana, 2002, 20 de mayo) en 1000. De esta forma anunciaba su tendencia de extrema derecha, que conservó y endureció en el ejercicio de su gobierno.

Durante su mandato se registraron 12 cambios constitucionales, que a diferencia de las reformas realizadas por los presidentes anteriores, introdujeron cambios en la estructura del Estado[27].

Se reformaron las funciones de la Fiscalía para ajustarse al sistema penal acusatorio oral[28]. En 2003 se realizó la reforma política mediante la cual se cambió el régimen de partidos políticos y se incorporaron al texto constitucional listas únicas para la elección de miembros de corporaciones públicas; umbrales para adquirir la personería jurídica de los partidos; voto preferente entre las listas únicas y abiertas para elección de cuerpos colegidos; cifra repartidora, como nuevo sistema de escrutinio, y prohibición de la doble militancia[29]. Se establecieron restricciones a ciertos derechos fundamentales (libertad, correspondencia, locomoción, funciones judiciales a las Fuerzas Militares para enfrentar el terrorismo). Esta última reforma fue denominada Estatuto Antiterrorista, y era el soporte de la PSD; no obstante, fue declarada inexequible por la CC mediante SC-817/2004, de 30 de agosto, por vicios en el procedimiento de su votación en la Cámara de Representantes.

En el 2004, con la aprobación de uno solo de los artículos propuestos en el referendo de 2003, se estableció la pérdida de derechos políticos a quienes hubieran sido condenados por delitos contra el patrimonio del Estado[30], El Congreso aprobó la reelección presidencial inmediata, mediante Acto legislativo 02/2004, de diciembre, que posteriormente la CC declaró constitucional mediante la SC-1040/2005.

En 2005 se reformó el régimen pensional para incluir a casi toda la población. Siguieron en regímenes especiales los integrantes de la Fuerza Pública (militares y policías) y el presidente de la república. Se mantuvieron las condiciones de pensión establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo acordadas en 2003 en favor de los maestros[31]. Se agregó la circunscripción internacional en la Cámara de Representantes. Se establecieron dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365 mil habitantes o fracción mayor de 182 500 que tengan en exceso sobre los primeros 365 mil[32].

En 2007 se modificó, por tercera vez desde la expedición de la CP, el régimen de transferencias de los departamentos, distritos y municipios[33]: se reorganizó el Concejo distrital de Bogotá, estableciendo la composición con cuarenta y cinco concejales[34]: las ciudades de Buenaventura y Tumaco fueron organizados como Distritos Especiales, Industriales, Portuarios, Biodiversos y Ecoturísticos[35]; se constitucionalizaron las citaciones y requerimientos del Congreso a ministros, superintendentes y directores de departamentos Administrativos[36].

Durante los ocho años de gobierno de Álvaro Uribe Vélez, en ejercicio de su PSD, se registraron pérdidas incuestionables, que dejaron sumido al país en un estancamiento social y político (véase Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD].

En febrero de 2010, en su informe titulado Reflexión para la planeación, Balance general del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, el presidente del Consejo Nacional de Planeación (CNP), Adolfo Atehortúa, concluyó que

… hubo crecimiento económico, que obedece más que a una política interna al crecimiento de la región. También hubo una mayor inversión y productividad. Sin embargo, persiste el falso dilema de la inflación versus la competitividad, como si estos factores se excluyeran. Pero lo más preocupante fue que en los momentos de crecimiento del PIB, la riqueza no se redistribuyó. Colombia sigue siendo uno de los países en América Latina con mayor desigualdad. Hay logros importantes en los golpes a las FARC, pero eso ha tenido un costo muy elevado: el desprestigio de las Fuerzas Militares debido a los llamados ‘falsos positivos’. La política antidroga también tiene logros que mostrar, pero la coca sigue consiguiéndose y el mercado no se afecta. No estamos dando en el blanco. Se han extraditado jefes paramilitares y narcos como Don Mario, pero surgen [otros] nuevos. (Véase revista Semana, 2010, 24 de febrero)

En materia de desarrollo constitucional se intentó resquebrajar el orden, por la manipulación normativa que se realizó, debido a que la mayoría de los congresistas (véase revista Semana, 27 de noviembre de 2006) sostenían vínculos con los grupos paramilitares. Esto posibilitó la aprobación de reformas constitucionales y de leyes que afectaron los derechos y libertades de la población; paradójicamente, todo fue consentido por el pueblo, gracias a la retórica y las medidas populistas que se agenciaron desde el Gobierno, pero que a la vez se vieron limitadas por la intervención de la CC.

Los denominados “Consejos de Gobierno” fueron una de las estrategias utilizadas para manipular a las masas por parte del gobierno de Uribe Vélez. Consistían en que el presidente, con su gabinete de ministros, se trasladaba a diferentes regiones del país para escuchar las demandas de la población y presentarle soluciones inmediatas (véase Presidencia de la República, 4 de junio de 2008).

Durante sus dos mandatos Álvaro Uribe Vélez decretó estado de conmoción interior mediante el Decreto 1837/2002, de 11 de agosto, cinco días después de posesionado en su primer gobierno. Algunas de las disposiciones reglamentarias fueron declaradas inconstitucionales con la SC-940/2002, de 31 de octubre. Y después igualmente lo promulgó, el 9 de octubre de 2008, mediante el Decreto 3929/2008, ahora con el objetivo de conjurar un paro de la administración de justicia; fue declarado inconstitucional en su integridad con la SC-070/2009, de 12 de febrero.

De igual forma, decretó estado de emergencia social en dos ocasiones: el 17 de noviembre de 2008 mediante el Decreto 4333, declarado constitucional con la SC-135/2009, de 25 de febrero, y mediante el Decreto 4975/2009, de 23 de diciembre, declarado inconstitucional con la SC-252/2010.

Por otra parte, la lucha contrainsurgente durante el primer período presidencial de Álvaro Uribe Vélez tuvo como marco legal la Ley 782/2002, que dispuso la prórroga en la vigencia de la Ley 418/1997 e incluyó modificaciones sobre extinción de la acción penal y de la pena en casos de delitos políticos y conexos, que hicieron inaplicable el beneficio (aplicación de indultos y amnistías) en caso de actos de ferocidad y barbarie, terrorismo, secuestro, genocidio y homicidio cometido fuera de combate (véase anexo 1).

Este gobierno reglamentó la Ley 418/1997 mediante el Decreto 128/2003, que extendió los beneficios jurídicos a los grupos de autodefensa, pues solo les habían sido otorgados a las guerrillas. Fueron fijados como beneficios jurídicos: el indulto, suspensión condicional de la ejecución de la pena, cesación de procedimiento, preclusión de la instrucción o la resolución inhibitoria. Por último, se expidió el Decreto 2767/2004, que también reglamentó la Ley 418/1997 en materia de beneficios para los desmovilizados y reincorporados a la vida civil, y derogó los artículos 9 y 10 del Decreto 128/2003 (véase anexo 1).

POLÍTICA DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA (PSD)

El presidente Álvaro Uribe Vélez ganó las elecciones presidenciales de 2002 gracias a que presentó a la población un plan de gobierno para derrotar militarmente a las organizaciones guerrilleras, específicamente a las FARC, y recuperar el control sobre todo el territorio colombiano. La propuesta fue aplaudida por los electores, que asistieron a las urnas votando masivamente.

El eje central de la política fue el control del territorio del Estado, con la derrota de las FARC a partir del fortalecimiento de las FF. MM. y el incremento de las partidas presupuestales para la modernización del Ejército, en detrimento del gasto social. Incluyó, además, red de informantes y soldados campesinos (Pécaut, 2003).

En relación con el fortalecimiento de las FF. MM., pasaron de tener 145 000 combatientes a finales de la década de los noventa, de los cuales menos de un cuarto eran profesionales (Marks, 2002), a 431 253 en enero de 2009. Con esta cifra, las fuerzas estatales alcanzaron el techo de crecimiento en 2008, en la medida en que agotaron el presupuesto, después de incorporar a cerca de 123 550 efectivos desde 2002 (El Tiempo, 2009, 31 de enero).

La “red de informantes” consistió en otorgar recompensas económicas como incentivo a los civiles que denunciaran hechos delictivos de las guerrillas. Esta medida permaneció durante toda la ejecución de la política, a pesar de las fuertes críticas porque se estaba involucrando a la población civil en la guerra; inclusive al finalizar 2009, cuando se agotaba el segundo mandato de Uribe Vélez, el presidente buscó despertar el interés de los estudiantes universitarios como denunciantes, pero esta propuesta agudizó las objeciones a semejante actividad (véase revista Semana, 2010, 27 de enero).

La figura de soldados campesinos fue una estrategia de la PSD, ejecutada desde el Ministerio de Defensa para incorporar 15 000 soldados y policías de apoyo a la labor de sus pares profesionales o regulares en municipios pequeños. Estos soldados voluntarios fueron reclutados por los comandantes de cada región entre el grupo de muchachos que tenían la edad y las condiciones físicas para prestar el servicio militar obligatorio. En calidad de militares fueron sometidos al mismo código de conducta del Ejército y de la Policía (véase revista Semana, 2002, 26 de agosto).

Los recursos para la ejecución de la PSD provinieron del Plan Colombia, y de la reforma tributaria mediante la cual se creó el impuesto al patrimonio. Este impuesto generó recursos para la ejecución de la PSD; primero de manera transitoria y por una sola vez, mediante el Decreto 1838/2008, de 11 de agosto, sobre patrimonios líquidos poseídos al 31 de agosto del mismo año. Posteriormente se fue legislando sobre el mismo impuesto de forma tal que se cobró durante todos los años, e incluso se estableció su recaudo hasta 2014, dando lugar a que la PSD se convirtiera en política de Estado. Por consiguiente: la Ley 863/2003 gravó los patrimonios líquidos de enero de 2004, 2005, 2006; la Ley 1111/2006 gravó los patrimonios líquidos a enero 1.º de 2007 y estableció el pago hasta 2010, y, finalmente, la Ley 1370/2009, de 30 de diciembre, determinó el pago del 0.6 % sobre el patrimonio líquido de 2011 a 2014.

Esta carga tributaria respondió a la presión de Estados Unidos, que exigía un mayor compromiso tributario de la élite colombiana con la financiación del conflicto (Restrepo & Aponte, 2009, p. 13).

Ante la finalización del mandato de Álvaro Uribe Vélez, los candidatos a la presidencia propusieron continuar la PSD, y mantener el sistema tributario aprobado en 2009 para la financiación de la política; el director del grupo de investigación en Defensa y Seguridad de la Universidad Nacional Alejo Vargas Velásquez explicaba que no existe una valoración adecuada y objetiva acerca de los resultados y los nuevos desafíos; todo se queda en un plano discursivo, a veces propagandístico, que no ayuda mucho a precisar las cosas.

Por otro lado, continúa Alejó Vargas Velásquez afirmando que el delegado del CICR en Colombia ha señalado en su informe acerca de Colombia en Ginebra que “las FARC se han adaptado a la nueva dinámica del conflicto”, y añade que “pensamos que en relación con 2006, 2007 y 2008 hay un recrudecimiento de las consecuencias del conflicto armado en Colombia” No creemos que esté diciendo que el poder de las FARC hoy día sea similar al de 2002, por ello es equivocado, quizá por falta de precisar el alcance de las declaraciones, la respuesta del alto comisionado para la paz cuando declaró que “las FARC todavía tienen capacidad de hacer daño, pero pensar que tienen más capacidad ahora que hace 8 años no lo cree nadie”. Y claro, eso no fue exactamente lo dicho por el directivo del CICR. Obviamente, no parecen estar en el fin del fin. Varios centros de pensamiento, reconociendo la eficacia de la política de seguridad y los éxitos que la misma ha tenido, han llamado la atención acerca de la capacidad que parecen haber mostrado los actores guerrilleros en adaptarse a la nueva dinámica de la confrontación; ojo, no se está diciendo que estén más fuertes que al inicio del Gobierno, sino que aprendieron a moverse en la actual dinámica del conflicto, y esto es normal en una confrontación armada, que es por esencia dinámica y cambiante y donde los adversarios están permanentemente aprendiendo de las tácticas de sus oponentes (El Colombiano, 2010, 28 de abril, p. 4a).

De igual forma, analizando la ejecución de la PSD, Katherine Aguirre Tobón, citada en Restrepo y Aponte (2009), sostuvo que

… las muertes directas del conflicto constituyen una porción minoritaria, pero importante del total de los homicidios violentos en el país. Sin embargo, resulta llamativo que, en buena parte de la serie, los homicidios y las muertes en conflicto mantienen una dinámica similar [(…) hecho que es] especialmente notorio entre 1999 y 2006. Y es que, aun cuando las formas de medición de violencia de conflicto utilizadas tratan de ‘segregar’ las muertes directas del conflicto de otras formas de violencia homicida con diversos argumentos metodológicos, hay vínculos fuertes entre ambas formas de violencia. La violencia de conflicto contribuye al quiebre de la institucionalidad y dificulta la protección de los civiles al desviar recursos que pudiesen utilizarse para tal fin. Las organizaciones del crimen organizado florecen donde hay violencia de conflicto cuando las instituciones fallan y la violencia se vuelve la forma de resolver cualquier disputa criminal. Igualmente, las sociedades aprenden que la violencia es una forma de resolución de conflictos. (p. 13)

La Corporación Nuevo Arco Iris (CNAI), citada en Restrepo y Aponte (2009), reconoció los avances estatales en el pasado reciente, pero señaló que la guerra, aunque distinta, continúa. Así lo precisó su director: “Los reductos paramilitares y grupos emergentes están creciendo y se están expandiendo desaforadamente. Las FARC se han reacomodado para seguir en la guerra. El ELN está eludiendo la confrontación y no está operando, pero mantiene su presencia” (p. 32).

Igualmente, citando a International Crisis Group (ICG), Restrepo Aponte explicaron que “en concreto, el ICG señala, en un informe del primer semestre de 2009, que, aunque la presión militar ha logrado avances y se debe continuar con ella, las FARC han mostrado cohesión interna renovada y gran capacidad de adaptación, por lo cual es necesario complementar la PSD con una estrategia política para la superación del conflicto” (en Restrepo & Aponte, 2009, p. 32).

A pesar de la controversia entre investigaciones y opiniones, la PSD fue percibida entre la población como bastante positiva en el primer mandato de Álvaro Uribe Vélez; esto puede explicarse a partir del desencanto del fracaso de los diálogos de paz del gobierno anterior, que generó, paradójicamente, se aplaudiera la guerra como medio para alcanzar la paz.

Unido al comportamiento político de la población, el Ejecutivo realizó importantes esfuerzos en materia publicitaria. Con miras a afianzar en la población la idea de que se estaba frente a un gobierno fuerte, que trabajaba incansablemente por retomar el control del territorio, se militarizaron las carreteras, y se llevó a cabo una estrategia publicitaria denominada Vive Colombia, viaja por ella. Esto para contribuir a reforzar el respaldo de la población, dando cuenta de la recuperación de la red vial.

Uno de los objetivos puntuales de la política de seguridad democrática es la protección de la infraestructura del país, que no es otra cosa que la protección de las redes y nodos que conectan las centralidades y permiten el funcionamiento óptimo de la economía. La protección de la red productiva tiene la potencialidad de generar un impacto ampliado sobre la percepción de seguridad en la población y, por tanto, contribuye a una mayor legitimidad del Estado. (Restrepo & Aponte, 2009, p. 88)

RESULTADOS

Los resultados de la PSD se pueden analizar con base en sus objetivos y sucesos emergentes. La política cobijó las Fuerzas Militares y las FARC; abrió el proceso de desmovilización de los grupos paramilitares, bajo el marco normativo de la Ley 975/2005, denominada Ley de Justicia y Paz; trajo el surgimiento de grupos emergentes, neoparamilitares o bacrim; produjo el asesinato sistemático de civiles por parte de las FF. MM., los denominados falsos positivos; y provocó los procesos jurídicos adelantados por la CSJ a los legisladores vinculados con grupos paramilitares, conocidos como parapolítica.

FUERZAS MILITARES Y FALSOS POSITIVOS

El objetivo de retomar el control en el territorio del Estado se proyectó modernizando las Fuerzas Militares. Ávila (2008) explicó que la acción de las FF. MM. surgió del Plan El Fin del Fin, en el marco del Plan Colombia, que después tomó el nombre de Plan Patriota, y luego fue rebautizado como Plan Consolidación (p. 51).

Con una duración inicial de ocho meses, el Plan Patriota se puso en marcha en abril de 2004, pero debido a sus pobres resultados fue extendido hasta 2006. El foco de acción se centró en el suroriente del país, con 18 875 hombres de la Fuerza de Tarea Omega. En los primeros días de 2007 se lanzó el Plan Consolidación, que se extendió hasta abril de 2010[37].

A partir de su modernización, las FF. MM. registraron un incremento del 40 %; se profesionalizaron; se robustecieron con las redes de informantes y los soldados campesinos; mejoraron las comunicaciones y la efectividad de la aviación, con la adquisición de aeronaves para luchar contra las FARC. Este último aspecto les otorgó una clara ventaja sobre las FARC, porque centraron su estrategia en bombardeos aéreos de gran precisión; entre otras cosas, porque la guerrilla intentó replegarse ubicando minas antipersonales que imposibilitaran el acceso de las FF. MM. por vía terrestre.

Otra de las estrategias de fortalecimiento militar fue la creación de batallones de alta montaña, brigadas móviles y brigadas contraguerrilla; 2007 fue el año con mayores logros, aunque en 2003 la “Operación Libertad I”, en Cundinamarca, se constituyó en la victoria más importante. La ejecución de la PSD aseguró el control de un 70 % del territorio colombiano (Ávila, 2008, p. 51).

Restrepo y Aponte (2009) concluyeron que

Los cambios de las FF. MM. mejoraron la eficiencia en combate, que se tradujo en la participación de un menor número de guerrilleros y, como tal, en mayor libertad de movimiento a medida que las fuerzas estatales iban asegurando el control de las principales vías de transporte, así como de la infraestructura clave del país para el óptimo funcionamiento de la economía. (p. 13).

Señalaron, además, que la victoria de las FF. MM. concretó la protección a centros poblacionales, por el repliegue de las FARC hacia zonas periféricas, y también una mayor seguridad para la población (Restrepo & Aponte, 2009, p. 97). No obstante, el reacomodamiento de las FARC va obligando a que la presencia militar siga desplegándose y reafirmándose, ya que estas se han adaptado al nuevo accionar de las FF. MM. y han empezado a proyectar nuevas estrategias de fortalecimiento.

Sin embargo, unido a la efectividad de las FF. MM. en combates contra las FARC, se presentó lo más aberrante de la PSD: la población civil se convirtió en víctima de los militares, que asesinaron a un alto número de jóvenes de estratos sociales bajos para obtener los beneficios económicos que ofrecía el Gobierno por el asesinato de guerrilleros.

A estos asesinatos sistemáticos se les denominó falsos positivos. En el marco de la PSD se establecieron una serie de beneficios económicos a los miembros de las FF. MM. que efectivamente proporcionaran información o dieran de baja a miembros de grupos guerrilleros. Bajo esta premisa, en 2002 los medios de comunicación presentaban de manera habitual como “logros del ejército” el asesinato de guerrilleros, a los que posteriormente se les comprobaría su calidad de civiles aun cuando miembros de las FF. MM. los habían disfrazados de insurgentes para obtener los beneficios de la PSD[38].

El asesinato sistemático de estos jóvenes fue denunciado en un mínimo porcentaje por sus familiares, debido al régimen de terror impuesto a la población; sin embargo, en 2008 se conoció el caso del asesinato de los jóvenes de Soacha.

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